1 giugno 2016

 

Riforma sbagliata della Costituzione. I. Senato mal composto. E fare leggi non sarà più rapido.


La prima informazione da dare ai cittadini è che il testo della legge costituzionale che sarà oggetto del Referendum popolare nel prossimo mese di ottobre è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, Serie generale, del 15 aprile 2016, n. 88. Chi ha studiato un po' di diritto si procuri quel testo e lo legga. In modo da comprendere esattamente di cosa si sta parlando, senza aspettare le interpretazioni e le spiegazioni di commentatori partigiani.
      Il titolo della legge costituzionale enuncia gli obiettivi perseguiti dai promotori della riforma. Il primo è: «superamento del bicameralismo paritario». I fautori del "No", nei quali, per giocare a carte scoperte, dichiaro subito di riconoscermi, sostengono che la normativa approvata non realizzi compiutamente tale obiettivo. Si consideri l'articolo 10 del testo, che riguarda il procedimento legislativo, con un'integrale sostituzione dell'attuale articolo 70 della Costituzione. Al primo comma sono elencati tutti i casi in cui la funzione legislativa continua ad essere «esercitata collettivamente dalle due Camere». Ciò significa che in questi casi Camera dei Deputati e Senato della Repubblica continueranno ad esercitare i medesimi poteri nel procedimento di approvazione delle leggi. 
      Si tratta di casi molto rilevanti. Rientrano nell'elenco: le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali; le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea (art. 80, secondo periodo, Cost.); le leggi sull'ordinamento di Roma, in quanto capitale della Repubblica (art. 114, terzo comma, Cost.); le leggi che possono attribuire «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» a Regioni diverse da quelle a statuto speciale (art. 116, terzo comma, Cost.); disposizioni di legge di carattere generale in materia di indebitamento di Regioni, Città metropolitane e Comuni (art. 119, sesto comma, Cost.); esercizio del potere sostitutivo del Governo nei confronti di organi di governo  regionali e locali, inclusi i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali quando gli Enti da loro amministrati versino in «stato di grave dissesto finanziario» (art. 120, secondo comma, Cost.); disposizioni in materia di emolumenti dei componenti dei Consigli regionali (art. 122, primo comma, Cost.); leggi che autorizzano Comuni a staccarsi da una Regione e aggregarsi ad un'altra, dopo l'assenso espresso dalla maggioranza delle popolazioni interessate (art. 132, secondo comma, Cost.). Chi abbia la pazienza di leggere con attenzione la riformulazione dell'articolo 70 Cost. vedrà che l'elenco è molto più lungo, oltre ai casi che abbiamo voluto espressamente richiamare, a titolo di esempio.
      Quanti puntano al superamento del bicameralismo paritario lamentano che, nell'ordinamento vigente, un testo di legge possa passare più volte da una Camera ad un'altra, perché basta una minima modifica per rendere necessaria una nuova lettura da parte dell'altro Ramo del Parlamento (la cosiddetta navetta). Non è esatto, però, che tale inconveniente non possa più ripetersi in futuro. In tutte le situazioni che finora abbiamo visto, in cui la funzione legislativa continuerà ad essere esercitata collettivamente dalle due Camere, niente impedisce il ripetersi di navette, senza limiti temporali.
      Posto che il Senato della Repubblica, nella nuova versione riformata, ha tra i suoi compiti fondamentali quello di rappresentare le istituzioni territoriali e di esercitare «funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica» (art. 55, comma 5, Cost.), la prima cosa che un comune cittadino è portato a pensare è che il Senato debba dire la sua quando si tratti di approvare la legge annuale di bilancio dello Stato (art. 81, quarto comma, Cost.). Infatti, si prevede che i disegni di legge in materia di bilancio (o di rendiconto) siano assegnati automaticamente al Senato, che può deliberare proposte di modificazione entro 15 giorni dalla trasmissione (si veda art. 70, comma quinto, Cost.). Spetterà poi alla Camera dei Deputati pronunciarsi in via definitiva. Tuttavia, considerato che il Senato avrà comunque una visibilità maggiore rispetto all'attenzione che finora hanno avuto negli organi di informazione i lavori della Conferenza unificata (Stato - Regioni - Città ed autonomie locali), si potrà facilmente verificare che la lettura del Senato si traduca in una passerella per consiglieri regionali e sindaci, con l'unico effetto di amplificare la protesta ed il malcontento delle istituzioni territoriali.
      Secondo la riformulazione dell'articolo 117 Cost., su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie di competenza legislativa regionale, quando lo richieda «la tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell'interesse nazionale» (art. 117, comma quarto, Cost.).
      Poiché questa formulazione è molto vaga, si presta potenzialmente ad abusi. Si prevede, dunque, che in questi casi i disegni di legge approvati dalla Camera siano necessariamente sottoposti al Senato, che li esamina nei 10 giorni successivi. La Camera può non conformarsi alle modificazioni eventualmente proposte dal Senato, ma se questo ha deliberato a maggioranza assoluta dei suoi componenti, anche la decisione difforme, definitiva, della Camera dei Deputati dovrà essere adottata a maggioranza assoluta dei propri componenti (art. 70, comma quarto, Cost.).
      Abbiamo finora considerato tre diverse ipotesi di procedimento legislativo: a) quando la funzione legislativa deve essere esercitata collettivamente dalle due Camere; b) per i disegni di legge annuali di bilancio dello Stato e di rendiconto consuntivo; c) quando per superiori ragioni intervenga una legge dello Stato in materia di competenza legislativa regionale.
      Per tutte le altre leggi varrà il procedimento legislativo che i fautori della riforma qualificano come tipico: la Camera dei Deputati esamina ed approva. L'esame da parte del Senato è soltanto eventuale. Occorre che entro dieci giorni dalla trasmissione del testo, su richiesta di almeno un terzo dei propri componenti, il Senato deliberi di esaminare un dato disegno di legge. Le eventuali proposte di modifiche potranno essere deliberate dal Senato nei trenta giorni successivi. La Camera resta comunque libera di tenerne, o non tenerne, conto (art. 70, commi secondo e terzo, Cost.).
      Si vede, dunque, che questa riforma, non soltanto non abolisce il Senato della Repubblica, ma gli lascia rilevanti competenze nell'esercizio della funzione legislativa, nonché altre importantissime attribuzioni. Ad esempio, il Senato concorre ad eleggere il Presidente della Repubblica (art. 83, primo comma, Cost.). Nomina due giudici della Corte Costituzionale (art. 135, primo comma, Cost.). Concorre ad eleggere i componenti del Consiglio superiore della magistratura di nomina parlamentare (art. 104, comma terzo, Cost.).
      Resta da valutare, dunque, se la nuova composizione del Senato, prevista dalla riforma, sia adeguata rispetto a compiti ed attribuzioni così importanti nell'ordinamento complessivo dello Stato.
      I Consigli regionali delle diciannove Regioni esistenti ed i Consigli provinciali delle due Province autonome di Trento e di Bolzano sono chiamati ad eleggere un totale di 95 senatori, in rappresentanza delle istituzioni territoriali. Si tratta di un'elezione di secondo grado, nel senso che i Consigli eleggono i senatori scegliendoli tra i propri membri. Ogni Consiglio (inclusi quelli delle Province autonome) deve eleggere un sindaco di un Comune del proprio territorio. A conti fatti, ci saranno quindi 74 consiglieri regionali e 21 sindaci che diventeranno senatori. Durante il travagliato iter parlamentare della riforma, il Governo ha accettato una mediazione con quella parte dei parlamentari del Partito democratico che non voleva rinunciare all'elezione popolare diretta dei senatori. 
      Ne è scaturita la disposizione del quinto comma dell'articolo 57 Cost. Infelicissima per la sua formulazione e fuori contesto (è stata inserita in un comma che riguarda non la composizione del Senato, ma la durata del mandato dei senatori). Leggiamo: «La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti, in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma». Qui la tortuosità del pensiero è ben resa da una forma mediocre ed approssimativa. Indegna di figurare in una Costituzione. Sembra di capire che il potere di elezione è comunque dei Consigli regionali. Questi, però, dovrebbero in qualche modo tenere conto delle preferenze espresse dal Corpo elettorale per alcuni candidati consiglieri regionali. L'articolo 39, recante le disposizioni transitorie, chiarisce al primo comma che, fino a quando non sarà approvata la legge di cui all'articolo 57 Cost., e comunque in sede di prima applicazione, la designazione popolare dei consiglieri resterà lettera morta. I Consigli eleggeranno i senatori spettanti alla Regione (in proporzione alla popolazione residente) sulla base di liste di candidati selezionati fra gli stessi consiglieri e comprendenti anche i sindaci.
      La Costituzione entrata in vigore l'1 gennaio 1948 stabiliva la regola dell'incompatibilità tra alcune cariche elettive: «Nessuno può appartenere contemporaneamente a un Consiglio regionale e ad una delle Camere del Parlamento o ad un altro Consiglio regionale»; si veda l'originario testo dell'articolo 122 Cost.. Tale incompatibilità è stata mantenuta dalla legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, che, nel riformulare il predetto articolo 122 Cost., l'ha anzi estesa ad altre due fattispecie prima non considerate: membro di una Giunta regionale (quindi, a maggior ragione, Presidente della Giunta eletto a suffragio popolare diretto) e membro del Parlamento europeo.
      L'istituto dell'incompatibilità tende ad evitare il cumulo di cariche elettive di particolare rilevanza, affinché l'eletto ad una data carica si concentri sull'obiettivo di assolvere al meglio il proprio ruolo istituzionale, evitando di disperdere tempo ed energie fra una pluralità di incarichi. Di conseguenza, quando una stessa persona, a seguito della sua partecipazione ad elezioni di diverso livello, si trovi a ricoprire temporaneamente più cariche fra loro incompatibili, ha il dovere di optare per una sola di esse. Altrimenti, la legge lo fa comunque decadere. E' evidente la finalità di salvaguardare l'interesse generale al miglior funzionamento possibile delle istituzioni rappresentative e di governo. Vale la pena ricordare, inoltre, che la cultura giuridica d'ispirazione liberale guarda con sfavore alla concentrazione di una pluralità di poteri in capo ad una stessa persona. Ogni potere va ricondotto strettamente alla titolarità di precise funzioni istituzionali e va imputato ad una persona, la quale si assume la responsabilità politica e giuridica del suo esercizio.
      La riforma costituzionale muove, invece, dal presupposto che i consiglieri regionali ed i sindaci (nulla vieta che vengano nominati sindaci di Comuni capoluogo di Regione) siano degli sfaccendati che possono benissimo svolgere, part time,  anche le funzioni di senatore. 
      Dietro il pretesto della novità, si coglie un evidente elemento di irrazionalità.
      LIVIO GHERSI

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Riforma sbagliata della Costituzione. II. Da un regionalismo in eccesso al troppo centralismo.


Numerosi articoli della riforma costituzionale, dal 29 al 36, contengono modifiche al Titolo quinto della Parte seconda della Costituzione, ossia al Titolo che riguarda le Regioni, i Comuni e gli altri Enti locali territoriali, ed i loro rapporti con lo Stato.
      Mentre finora abbiamo visto che la riforma contiene molte disposizioni scritte in modo pasticciato ed approssimativo, nella parte riferita al Titolo quinto è evidente un più serio lavoro di approfondimento tecnico.
      Il problema è che una materia come questa non può essere lasciata ai tecnici del diritto. E' proprio qui che serve la politica, quella che ha capacità di affrontare i nodi della realtà ed ha una visione del futuro. Ossia, la politica nel senso più alto del termine. Viceversa, questo ennesimo tentativo di riforma costituzionale è la clamorosa conferma che la classe politica italiana, complessivamente intesa, non ha le idee chiare e procede in modo altalenante: con l'esito ultimo non di riformare le istituzioni per renderle più efficienti, ma di terremotarle con decisioni che vengono contraddette poco tempo dopo essere state assunte.
      La Costituzione entrata in vigore l'1 gennaio 1948 elencava, all'articolo 117 Cost., le materie in cui le Regioni avevano competenza legislativa, nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato (le cosiddette "leggi cornice" dello Stato, che avrebbero avuto la loro attuazione di dettaglio nella legislazione regionale, differenziata secondo le esigenze dei diversi territori).
      La Commissione parlamentare bicamerale presieduta dal liberale Aldo Bozzi, nella sua relazione finale, datata 29 gennaio 1985, manteneva l'impostazione data dai Costituenti, ma proponeva di riformulare l'articolo 117 Cost., riconducendo le materie di competenza legislativa regionale a quattro settori organici: a) ordinamento e organizzazione amministrativa (inclusa la determinazione delle circoscrizioni comunali e provinciali); b) servizi sociali (fra i quali rientrava pure la polizia locale, urbana e rurale); c) sviluppo economico; d) assetto e utilizzazione del territorio.
      Nel febbraio del 1997 s'insediava la Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, presieduta da Massimo D'Alema. Questi cercò di coinvolgere l'intero arco delle forze parlamentari nel lavoro di elaborazione delle modifiche costituzionali. Furono istituiti quattro Comitati di lavoro: 1) Forma dello Stato; 2) Forma di Governo; 3) Parlamento e fonti normative; 4) Sistema delle garanzie. Presidenti e relatori dei Comitati erano espressione di gruppi parlamentari diversi. I riformatori del 1997 erano condizionati da un obiettivo politico contingente: stabilire un'intesa con Lega Nord. Questo partito, che aveva consentito il formarsi di un Governo presieduto da Silvio Berlusconi dopo le elezioni del 27 marzo 1994 (le prime tenutesi con la nuova legge elettorale che prevedeva i collegi uninominali), aveva poi messo in crisi la coalizione di Centro-Destra, determinando, nel gennaio del 1995, la formazione di un nuovo Esecutivo, presieduto da Lamberto Dini. Sempre la Lega Nord, scegliendo di non fare parte di alleanze, aveva auto un ruolo importante nel successo del Centro-Sinistra, nelle elezioni del 21 aprile 1996. La Lega Nord chiedeva, ossessivamente, una cosa: il mutamento della Forma dello Stato italiano e l'avvento del federalismo. Fu così che, negli anni Novanta del ventesimo secolo, il federalismo assurse a questione politica fondamentale.
      Eppure, lo Stato italiano delineato dalla Costituzione repubblicana certamente non era uno stato accentrato. E' scritto nei princìpi fondamentali che la legislazione dello Stato è tenuta ad adeguarsi «alle esigenze dell'autonomia e del decentramento» (art. 5 Cost). L'assetto istituzionale che si rinveniva negli anni Novanta era articolato in venti Regioni, cinque delle quali dotate di speciale autonomia.
      La Commissione bicamerale presieduta da D'Alema fallì e non c'è davvero motivo di rimpiangerne il lavoro, perché complessivamente produsse proposte di mediocre qualità, nella spasmodica ricerca di compromessi fra forze politiche che volevano cose troppo diverse fra loro. Gran parte delle elaborazioni del Comitato per la Forma dello Stato furono però recuperate e si tradussero nella legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante modifiche al Titolo quinto della Parte seconda della Costituzione. Approvata da una maggioranza parlamentare di Centro-Sinistra (al tempo, Presidente del Consiglio era Giuliano Amato) e, purtroppo, confermata dal Corpo elettorale in un Referendum assai poco partecipato.
      Per quanto riguarda l'articolo 117 Cost., la legge costituzionale n. 3/2001 ribaltò l'impostazione data dai Costituenti. Furono prima elencate tutte le materie in cui lo Stato aveva «legislazione esclusiva» (secondo comma); furono poi indicate le materie cosiddette di "legislazione concorrente", nelle quali la potestà legislativa era delle Regioni, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alle leggi dello Stato (terzo comma). Un'ulteriore norma, che era una vera e proprio petizione ideologica, stabiliva che spettasse alle Regioni la potestà legislativa in ogni altra materia, non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (quarto comma).
      L'esperienza attuativa ha dimostrato come non basti inserire una materia in un elenco per dirimere la questione se, e in che misura, debbano occuparsene le leggi statuali, oppure le leggi delle Regioni. La realtà è sempre più complessa delle costruzioni astratte.
      Oltre a questo inconveniente, si devono imputare alla legge costituzionale n. 3/2001 due gravi errori. Il primo è quello di aver dato per scontato che gli amministratori regionali e locali non avessero bisogno di stringenti controlli perché, essendo più vicini alle realtà amministrate, bastava il controllo politico degli elettori. Il legislatore costituzionale del 2001 eliminò il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione esercitato da un organo dello Stato (modifica dell'articolo 125 Cost.) ed il controllo di legittimità sugli atti delle Province e dei Comuni esercitato da un organo della Regione, detto Coreco (abrogazione dell'articolo 130 Cost.). Eliminò la figura del Commissario del Governo che in ciascuna Regione doveva apporre il visto sulle leggi approvate dal Consiglio regionale (modifica dell'articolo 127 Cost.). Con la conseguenza che tutte le leggi regionali sono promulgate e pubblicate ed, eventualmente, il Governo della Repubblica, entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte Costituzionale. Così, mentre il contenzioso dinanzi alla Corte Costituzionale è aumentato esponenzialmente, l'eliminazione del sistema dei controlli prima previsto ha incoraggiato ed incentivato il malcostume politico ed amministrativo nelle Regioni e negli Enti locali.
      Il secondo errore commesso dal legislatore costituzionale del 2001 è stato quello di aver immaginato un sistema di finanza regionale e locale fondato su quattro livelli di governo territoriale: Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni (modifica dell'articolo 114 Cost.); ed in cui tutti gli Enti di ciascuno dei predetti quattro livelli avessero «autonomia finanziaria di entrata e di spesa» (modifica dell'articolo 119 Cost.). Eppure, nel 2001 si sapeva bene, ad esempio, che i Comuni italiani sono oltre ottomila e che la maggior parte di loro si trova nella materiale impossibilità, per le ridotte dimensioni demografiche, di svolgere i compiti di istituto.
      Tutti ricorderanno la telenovela dell'attuazione del federalismo fiscale. Si è partiti dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, di delegazione legislativa al Governo in materia di federalismo fiscale, per attuare il predetto articolo 119 della Costituzione. Nel 2010 sono entrati in vigore tre decreti legislativi, ma non determinanti; nel 2011 questo faticosissimo e travagliato processo di adozione dei decreti legislativi attuativi ha finito per arenarsi. Perché, rispetto alla crisi economica internazionale, agli obblighi assunti dall'Italia nei confronti dell'Unione Europea per arrivare al pareggio del bilancio dello Stato (il che significa che non ci dovrebbe essere deficit annuale) e per la progressiva riduzione del debito pubblico, il sistema di finanza regionale e locale delineato dal legislatore costituzionale del 2001, semplicemente, non era economicamente sostenibile.
      Tutto ciò premesso, quali sono le soluzioni che il riformismo costituzionale di Renzi e Boschi ha prodotto? La riscrittura dell'articolo 119 Cost. (articolo 33 del testo) è un vero e proprio specchietto per le allodole. Si ricopia il testo del 2001, inserendovi le modifiche introdotte dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, per intenderci, quella che ha introdotto il principio del pareggio del bilancio in Costituzione. La sostanza è già stata decisa dalla predetta legge costituzionale n. 1/2012: tutti gli Enti territoriali (Regioni, Comuni, eccetera) ai quali è riconosciuta autonomia finanziaria di entrata e di spesa, devono esercitarla «nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci»; tutti questi Enti devono concorrere «ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea» (si veda l'articolo 119, commi primo e sesto, quest'ultimo per i limiti all'indebitamento). Per fare un testo coordinato non serve una riforma costituzionale!
      Le modifiche introdotte nella riformulazione dell'articolo 117 Cost. sono invece più pregnanti (articolo 31 del testo). Ma non sembra una brillante soluzione quella di avere aumentato le materie in cui viene riconosciuta la legislazione esclusiva dello Stato; così, mentre l'elencazione del 2001 si fermava alla lettera s), ora siamo arrivati alla lettera z). Non si può passare da un eccesso all'altro: nell'impostazione del 2001 si riconosceva il protagonismo delle Regioni, mentre ora le Regioni sono diventate brutte e cattive e comanda lo Stato.
      Bisognerebbe arrivare ad un riordino delle Regioni (con una significativa riduzione del loro numero), ma le Regioni devono, comunque, essere enti vitali, che funzionino bene. Ad esempio, deve spettare loro l'ultima parola per quanto riguarda l'uso del territorio regionale e gli interventi infrastrutturali ed industriali a forte impatto ambientale. Servirebbero due cose: in primo luogo un vero patto di leale collaborazione fra Stato e Regioni, stabilendo come le rispettive funzioni vadano finanziate in modo continuativo nel tempo e individuando soluzioni strutturali che impediscano la proliferazione dei tributi regionali e locali. Ciò che interessa è ridurre la pressione fiscale complessiva sui cittadini e le imprese; da questo punto di vista i tributi regionali e locali non fanno meno male delle entrate fiscali che vanno allo Stato. In secondo luogo, va chiarito, a partire dalla Costituzione e via via a scendere nel sistema delle Fonti, che i concetti di autonomia decisionale e di responsabilità sono indissolubilmente legati fra loro; responsabilità non soltanto penale, quando si configurino reati specifici, ma anche contabile e politica (casi di incandidabilità e di ineleggibilità). I decisori politici non possono essere irresponsabili per le decisioni di spesa adottate, pure quelle assunte collettivamente, perché quelle decisioni avranno conseguenze sulle generazioni future. E' un piccolo pro-memoria anche per le Regioni e le Province ad autonomia speciale.
      Di tutto questo, ossia di quanto servirebbe davvero, non c'è traccia nel testo della legge costituzionale su cui saremo chiamati a votare nel prossimo mese di ottobre. Mi sembra un motivo più che valido per rafforzare l'orientamento a votare NO, evitando di aggiungere nuovi errori a quelli che sono stati commessi in passato.
LIVIO GHERSI

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Riforma sbagliata della Costituzione. III. Ma per il governo Renzi vale di più la riforma elettorale.


Di solito i sostenitori della legge costituzionale ripetono come un mantra due obiettivi enunciati nel suo titolo: la «riduzione del numero dei parlamentari» ed il «contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni». É incontestabile che mentre oggi il Senato della Repubblica si compone di 315 senatori (più i senatori a vita), il nuovo Senato riformato avrà una composizione di 100 senatori. Questi, peraltro – aggiungono i fautori della riforma – proprio perché non sono eletti direttamente dal popolo continueranno a gravare, dal punto di vista dei costi economici, sui Consigli regionali di cui sono rappresentanti.
      Per essere precisi, nel titolo della legge costituzionale si parla di numero di parlamentari (in genere); ma la riforma lascia immutata la composizione della Camera dei Deputati. Continueranno ad essere eletti 630 deputati, tra i quali dodici nella circoscrizione Estero (istituita con legge costituzionale n. 1 del 2001). Da tempo si discute se la composizione della Camera dei Deputati non sia sovradimensionata. Seicentotrenta deputati sembrano effettivamente un pó troppi, a fronte di una popolazione della Repubblica italiana quantificata in 60 milioni e 795 mila abitanti (dati Istat aggiornati all'1 gennaio 2015). Per fare qualche comparazione, il numero dei membri del Bundestag, in Germania, è attualmente di 630, ma la popolazione tedesca si attesta intorno a 82 milioni di abitanti. Inoltre, tale numero è variabile; in teoria, la composizione normale sarebbe di 598 membri. Non sembra invece possibile un confronto con la Camera dei Rappresentanti degli Stati Uniti; qui, per una disposizione di legge degli inizi del ventesimo secolo, il numero dei membri con diritto di voto è stato fissato in 435, ma tale quantificazione stride con il fatto che la popolazione degli Stati Uniti ormai supera i 310 milioni di abitanti.
      Nel progetto di riforma della Costituzione approvato da una maggioranza parlamentare di Centro-Destra e respinto dal Corpo elettorale nel Referendum del 25-26 giugno 2006, la composizione della Camera dei Deputati era fissata in 518 deputati. Ovviamente, nel quantificare il numero dei deputati occorre tenere conto anche delle caratteristiche della legge elettorale. Se, ad esempio, s'intende eleggere tutti, o la maggior parte, dei rappresentanti del popolo in collegi uninominali (un deputato per ciascun collegio), allora bisogna preventivamente decidere la cifra di abitanti che si ritiene ottimale come dimensione media del collegio.
      Perché si è lasciata invariata la consistenza della Camera? C'è una ragione precisa. I lavori parlamentari per l'approvazione della riforma costituzionale sono stati avviati contemporaneamente ai lavori parlamentari per l'approvazione della nuova legge elettorale (cosiddetto "Italicum"). La prima lettura della riforma costituzionale si è conclusa al Senato l'8 agosto 2014 e alla Camera il 10 marzo 2015. Inoltre, in prima lettura, la Camera ha modificato sensibilmente quanto prima approvato dal Senato. Ciò ha comportato nuove modifiche da parte del Senato, approvate il 13 ottobre 2015 e, più in generale, ha comportato un dilatarsi dei tempi di esame (tre letture da parte di ciascun Ramo del Parlamento), affinché si stabilizzasse un testo conforme.
      La legge elettorale, fortemente voluta dal Governo Renzi, è la legge 6 maggio 2015, n. 52. "Fortemente voluta", al punto che il Governo, per superare le ultime resistenze della Camera dei Deputati, ha posto ripetutamente la questione di fiducia. I docenti di diritto costituzionale hanno dibattuto, in tempi non sospetti, se fosse ammissibile un voto di fiducia in materia di legge elettorale (che fissa le regole del gioco democratico), sia pure per superare l'ostruzionismo delle opposizioni. Il problema è stato risolto nella prassi. Si vedano i resoconti delle sedute della Camera numero 418 e 419, rispettivamente del 29 e del 30 aprile 2015. Per il Governo Renzi non era possibile che il Parlamento discutesse liberamente la questione della composizione della Camera dei Deputati, in sede di riforma della Costituzione, perché qualunque ipotesi di modifica dell'articolo 56 Cost. avrebbe rimesso in discussione l'impianto della legge elettorale. Il Governo voleva proprio quel tipo di legge elettorale, con quegli esiti ultramaggioritari, e non altre leggi elettorali astrattamente possibili.
      Considerato che la riforma assegna soltanto alla Camera il compito di accordare la fiducia al Governo (art. 94 Cost., come modificato dall'articolo 25 del testo), appare tanto più illogica la scelta di non prevedere l'elezione popolare diretta dei senatori. Si crede davvero alla favola che si è così deciso per risparmiare la spesa delle indennità parlamentari? In ogni caso, se si puntava sull'elezione indiretta, erano rinvenibili nell'esperienza europea soluzioni collaudate e razionali: ad esempio, il Bundesrat, in Germania, non è elettivo, ma è costituito dai delegati dei Länder, cioè delle regioni; i delegati di ogni Land non votano ciascuno come gli pare, ma esprimono un unico orientamento conforme all’indirizzo politico di chi, nel dato momento, governa il Land.
      Si ricordi, e non è un dettaglio, che questa riforma costituzionale nasce da un disegno di legge d'iniziativa governativa (DDL n. 1429, Atti Senato, a firma del Presidente del Consiglio dei Ministri, Renzi, e del Ministro per le Riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento, Boschi). In un mondo ideale, sarebbe meglio che il Parlamento fosse protagonista degli aggiornamenti della Costituzione (la legge delle leggi) e che il Governo mantenesse un atteggiamento defilato e rispettoso dei lavori parlamentari. Come fece il Presidente del Consiglio De Gasperi, ai tempi dell'Assemblea Costituente.
      Il nuovo Senato riformato sarebbe composto da 100 membri. Il numero di cento fa venire subito in mente il Senato degli Stati Uniti. Qualunque confronto, però, è improponibile. Negli Stati Uniti i senatori (due per Stato) hanno un peso politico molto rilevante nelle dinamiche politiche complessive; la campagna elettorale è molto più difficile di quella che devono affrontare i candidati alla Camera dei Rappresentanti. I senatori restano in carica per sei anni ed il Senato, a rotazione, rinnova ogni due anni un terzo dei propri membri.
      Nell'esperienza istituzionale italiana, gran parte del lavoro parlamentare si svolge nelle Commissioni permanenti (differenziate per materie); alla luce di questa realtà, per noi 95 senatori rappresentanti delle istituzioni territoriali appaiono davvero pochi. Tanto più, se si considera che si tratterebbe di senatori part time. A fronte di un numero così sottodimensionato di senatori rappresentanti delle istituzioni territoriali, i cinque senatori di nomina presidenziale finiscono per diventare un altro elemento d'irrazionalità. il Presidente della Repubblica dovrebbe sceglierli tra cittadini che «hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario» (si veda la riformulazione dell'articolo 59, secondo comma, Cost.).  
      Questi senatori resterebbero in carica sette anni e non potrebbero essere nuovamente nominati. E gli attuali senatori a vita? Le loro prerogative restano regolate secondo le disposizioni finora vigenti. Il numero complessivo di cinque costituisce un limite per il Presidente della Repubblica, nel senso che vanno inclusi nel computo anche i senatori a vita attualmente in carica (si veda l'articolo 40, comma quinto, del testo).
      Il Senato riformato potrà attivarsi efficacemente, nei tempi ristretti e contingentati che la Costituzione gli assegna, soltanto a condizione che un suo gruppo interno segua costantemente il procedere dell'attività legislativa nell'altro Ramo del Parlamento. Per essere realisti, ci sono soltanto due modi per fare funzionare il Senato: o distaccando in permanenza a Roma funzionari collaboratori dei senatori, oppure attribuendo ruoli impropri ai funzionari dipendenti dall'Amministrazione stessa del Senato. Nell'uno e nell'altro caso, si tratterebbe di sovraccaricare personale non eletto di responsabilità di scelta politica. Uno scenario che ci conduce fuori dalla fisiologia della democrazia rappresentativa.
      La riforma costituzionale riduce i costi di funzionamento delle istituzioni molto meno di quanto si vorrebbe far intendere. Ci sono importanti voci di spesa rispetto alle quali la riforma è ininfluente. Cito, ad esempio, gli oneri per il trattamento pensionistico degli ex senatori e del personale dipendente già in quiescenza. Per quanto riguarda il prossimo futuro, si potrà non concedere ai senatori l'indennità parlamentare; ma sarà impossibile non riconoscere loro il rimborso per spese di viaggio (con mezzi celeri) e di vitto e alloggio a Roma. Inoltre, l'apparato burocratico di supporto ha un costo e non sarebbe logico pensare di operare risparmi rinunciando ad avvalersi di personale dipendente qualificato. Non a caso, tra le disposizioni finali è previsto che la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica provvedano «all'integrazione funzionale delle amministrazioni parlamentari, mediante servizi comuni, impiego coordinato di risorse umane e strumentali e ogni altra forma di collaborazione» (si veda l'articolo 40, comma terzo). Per questa via si potrà, forse, conseguire maggiore efficienza nella gestione del personale; ma è difficile che si determinino rilevanti risparmi di spesa.
      Nessun rimpianto per la soppressione del Consiglio nazionale dell'economia del lavoro, che si realizza attraverso l'abrogazione dell'articolo 99 Cost.; le risorse umane e strumentali saranno destinate alla Corte dei Conti. Queste sono le uniche disposizioni della riforma che raccolgono un consenso pressoché unanime.
      Va, infine, segnalata una modifica dell'articolo 75 Cost., che disciplina il Referendum popolare abrogativo. Mentre, normalmente, il Referendum è validamente proposto quando lo richiedano cinquecentomila elettori, o cinque Consigli regionali, s'introduce una nuova ipotesi: che il Referendum sia richiesto da almeno ottocentomila elettori. In questo caso il quorum da raggiungere, affinché la consultazione popolare produca gli effetti giuridici voluti dai promotori, non è più la maggioranza degli aventi diritto al voto (ossia del Corpo elettorale), ma la maggioranza «dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei Deputati» (si veda l'articolo 15 del testo). Ad esempio, nelle elezioni per il rinnovo della Camera del 24 febbraio 2013, i votanti furono poco più di 35 milioni, pari al 75,20 % degli aventi diritto.
      Per la validità di un Referendum abrogativo bisognerebbe, quindi, superare la metà più uno di tale cifra, sempre che i sottoscrittori siano stati almeno ottocentomila. Si tratta apparentemente di una disposizione di favore per questo istituto di democrazia diretta; a decidere la fortuna di un Referendum, tuttavia, è lo spazio informativo che gli organi di informazione di massa riservano alle ragioni del Sì ed a quelle del No. Senza parità di trattamento, le possibilità di successo di un Referendum abrogativo sono fortemente compromesse. Tanto più se verte su questioni scomode per il Governo in carica.
      Tutte le considerazioni che ho svolto mi portano a concludere che questa proposta di riforma costituzionale risponda soltanto ad interessi politici contingenti e, nel merito, sia piena di difetti; al punto che potrebbe fare più male che bene alle Istituzioni ed ai cittadini. Consiglio serenamente di votare NO nel prossimo Referendum costituzionale dell'ottobre 2016. Nessuna paura rispetto ad un'eventuale crisi di governo. L'Italia è sopravvissuta alla morte di un Presidente del Consiglio che si chiamava Camillo Benso di Cavour, avvenuta nel giugno del 1861, quando lo Stato unitario era ancora in culla, figuriamoci se non potrà fare a meno di Renzi.
LIVIO GHERSI

# posted by Nico Valerio @ 22:14 0 comments

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